Estado de proyectos
Comenzó la última legislatura del Congreso y después de un año de pandemia, la discusión de los proyectos en el legislativo estuvo marcada por la adopción de medidas para enfrentar el coronavirus, alternativas para encontrar soluciones al estallido social del “Paro Nacional” y la necesaria reforma a la policía; hoy nos encontramos con que la paz ha vuelto al escenario de la discusión, si bien, no como eje central, sí tienen un protagonismo de cara al fin de este periodo que se caracteriza por determinar las agendas electorales de los parlamentarios para las elecciones de 2022.
La jurisdicción agraria
La creación de medidas institucionales para resolver los conflictos sobre la propiedad, el uso y la tenencia del suelo rural ha sido una iniciativa presente, pero no resuelta, desde la primera mitad del siglo XX. Es así como el Acuerdo de Paz contempló en el punto 1.1.5. la creación de una jurisdicción especial agraria para dirimir los conflictos originados sobre la tenencia de la tierra en el campo y que dieran cabida a la formalización masiva de la pequeña y mediana propiedad rural. Para esto el Gobierno planteó la creación de una especialidad dentro de las jurisdicciones ordinaria y contenciosa administrativa mediante el proyecto de ley 295/20C-465/21S.
No obstante, este proyecto que logró surtir todos sus debates en el congreso y sobre el cual pareció existir un consenso entre las fuerzas políticas – con reparos significativos en algunos apartados- terminó hundiéndose a falta de debatir la conciliación del proyecto que ya se encontraba lista y radicada dos semanas antes de terminar la legislatura pasada. Entonces ¿qué pasó?
Lo que sucedió
Durante la legislatura pasada se discutieron dos proyectos de ley para crear la jurisdicción agraria. El primer proyecto de ley 134/20C-395/21S (1), qué buscaba regular los juzgados civiles agrarios y los juzgados administrativos agrarios. Este proyecto se hundió al finalizar el periodo legislativo de junio por vencimiento de términos, a falta de un solo debate. El segundo intento por crear la jurisdicción agraria se presentó en el proyecto de ley de reforma a la justicia 295/20C-465/21S (2), pero a última hora se excluyó la creación de los jueces agrarios.
El texto final del proyecto aprobado en la Cámara de Representantes incluía la jurisdicción agraria dentro de la estructura de la rama judicial. No obstante, en el texto que aprobó de la Plenaria del Senado se omitió cualquier mención al respecto. Ante esta discordancia se creó una Comisión de Conciliación para que seleccionara los artículos que harían parte del proyecto final, texto que, una vez aprobado, debía ser remitido a la Corte Constitucional para el control previo de constitucionalidad. La Comisión prefirió los artículos que omitían la creación de los jueces agrarios y las dos plenarias del Congreso aprobaron el articulado presentado por la comisión, enterrando por segunda vez la jurisdicción agraria.
Lo curioso del asunto es que mientras se esperaba que fuera agendado el último debate del proyecto de ley que regulaba la jurisdicción agraria, que no sucedió, al mismo tiempo se excluía esta jurisdicción del proyecto que reformaba la justicia y en el que se determina la estructura de la rama judicial y los jueces que la conforman. Es decir, mientras se aprobaba la reforma a la justicia sin el componente de la jurisdicción agraria, bajo el argumento que el otro proyecto ya se encontraba en trámite y sería discutido en el Senado, este nunca fue puesto en el orden del día por parte de la mesa directiva, que en su momento estaba presidida por Arturo Char, senador de Cambio Radical, lo que terminó por enterrar las esperanzas de una jurisdicción agraria.
No obstante, este proyecto que logró surtir todos sus debates en el congreso y sobre el cual pareció existir un consenso entre las fuerzas políticas – con reparos significativos en algunos apartados- terminó hundiéndose a falta de debatir la conciliación del proyecto que ya se encontraba lista y radicada dos semanas antes de terminar la legislatura pasada. Entonces ¿qué pasó?
La explicación del Gobierno
Según las declaraciones dadas a los medios de comunicación por Daniel Palacios, ministro del interior, el gobierno le solicitó a Arturo Char agendar el proyecto. Sin embargo, esto no ocurrió. Las posibles explicaciones a esta situación se deben a dos factores: el primero es que desde que el proyecto llegó a la Comisión Primera del Senado encontró una férrea resistencia por parte de los miembros del partido de gobierno, posición que fue liderada por la Senadora uribista María Fernanda Cabal. Cabal no solo hizo oposición al proyecto dentro de la Comisión Primera del Senado, si no que realizó una férrea campaña en redes sociales por generar escepticismo y deslegitimar el proyecto que vale mencionar era iniciativa del Gobierno. La segunda situación fue que no hubo claridad en el tema presupuestal para la creación de la jurisdicción agraria entre los ponentes, aspecto fundamental para la creación de esta especialidad, esta situación la manifestaron los ponentes del proyecto y pudiese explicar también porque solo un sector de los parlamentarios trató de impulsar la iniciativa.
El nuevo proyecto para el cierre del Congreso
Ante esta situación los y las congresistas Juanita Goebertus Estrada y Angélica Lozano Correa del Partido Alianza Verde; Jose Daniel López, Rodrigo Lara Restrepo y Julio César Triana Quintero, de Cambio Radical; Roosvelt Rodriguez Rengifo y Alfredo Deluque, Partido de La U, entre otros, radicaron el pasado 27 de julio un nuevo proyecto de jurisdicción agraria, el cual recupera algunos elementos del proyecto del gobierno e incorpora otros nuevos. A continuación, les contamos cuales son estos elementos centrales.
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El primero es que el proyecto crea la figura de facilitadores, qué según la exposición de motivos, ha sido eficiente en países como México y Guatemala, pues los ubica como líderes que tienen arraigo en los territorios y por eso generan confianza en la comunidad. También establece que los jueces que hagan parte de esta jurisdicción tendrán un carácter itinerante lo que les permite tener una mayor movilidad para resolver problemas sobre el uso y la propiedad rural en el país, pero permite solventar en cierta medida el impacto fiscal que pueda tener la nueva jurisdicción.
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El segundo elemento es que, dentro del proceso administrativo y la incorporación de los instrumentos legales en el debido proceso de las partes, estos se crearan en razón de proteger a la parte más débil partiendo del principio de favorabilidad. No obstante, la aplicación de los instrumentos estará acompañado de la carga dinámica de la prueba y la flexibilidad probatoria que permite la jurisdicción para atender este tipo de conflictos.
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El tercer elemento es que el proyecto busca ser garantista en cuanto a los principios de defensa técnica y pública, para lo cual define que estos son elementos cruciales dentro del trámite administrativo que surta cada proceso.
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El cuarto elemento corresponde a la promoción del uso adecuado de la tierra, mejora en su planificación, prevención de los conflictos de uso y tenencia y, en particular, solucionar los conflictos que amenacen la producción de alimentos.
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El quinto es que se establecen mecanismos para superar las barreras que dificultan el reconocimiento y protección de los derechos de las mujeres sobre la tierra: las mujeres campesinas tendrán asesoría legal y formación especial sobre sus derechos y el acceso a la justicia.
Ahora bien, el proyecto es una apuesta multipartidista que tiene consenso entre sectores de los diferentes partidos que componen el Congreso, es claro que hay elementos delicados en el proyecto que corresponden al Título II que contempla el procedimiento agrario y rural. Sí bien, estos elementos no presentan mayores controversias y resultan positivos en comparación con el proyecto radicado en la legislatura pasada por el Gobierno, estos no cuentan con el apoyo mayoritario de todos los partidos. Por esta razón los contenidos de este pueden cambiar a lo largo del trámite. Para evitar que esto suceda los autores y ponentes del proyecto deberían convocar a una audiencia pública para retroalimentar y fortalecer el contenido del texto que sea debatido.
(1) Para ver el trámite del proyecto puede consultar en: http://leyes.senado.gov.co/proyectos/index.php/proyectos-ley/cuatrenio-2018-2022/2020-2021/article/396-por-la-cual-se-crea-una-especialidad-judicial-agraria-y-rural-se-establecen-los-mecanismos-para-la-resolucion-de-controversias-y-litigios-agrarios-y-rurales-y-se-dictan-otras-disposiciones
(2) Aquí puede consultar el texto aprobado por el congreso: http://leyes.senado.gov.co/proyectos/images/documentos/Textos%20Radicados/Ponencias/2021/gaceta_659.pdf
El 2022 será el año de las Circunscripciones Transitorias de Paz
El pasado 21 de mayo la Sala Plena de la Corte Constitucional revivió las 16 Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz – CTEP en el Congreso de la República, fallando así a favor de la tutela que presentó el senador Roy Barreras, ponente del proyecto de acto legislativo que otorga dichas curules en el marco del cumplimiento del Acuerdo de Paz, esto mediante la sentencia SU150/21, que no solo trae de vuelta esta figura, sino que además manda un nuevo mensaje al Congreso de la república por propender y privilegiar los proyectos de la implementación del Acuerdo de Paz en el trámite legislativo.
¿Qué son las CTEP?
Las CTEP son un mecanismo de reparación colectiva que busca garantizar la integración óptima de las zonas más golpeadas por el conflicto armado, la violencia, el abandono y la débil presencia institucional; así como la participación, representación política e inclusión de los habitantes de tales regiones y de sus derechos políticos, económicos, sociales, culturales y ambientales. Para ello se crean 16 nuevas curules en la Cámara de Representantes de manera temporal por dos periodos institucionales. Es decir, el próximo año los habitantes de estas regiones elegirán las nuevas curules. Los candidatos serán elegidos por los ciudadanos de los municipios señalados en el proyecto (1) podrán elegir a sus nuevos representantes, con la mención que dichas circunscripciones no afectarán las correspondientes curules que le correspondan a cada departamento conforme lo establece la constitución y la ley.
Para tal fin la Registraduría Nacional se encargará de vigilar, de manera especial, este proceso electoral, la inscripción de los candidatos y la financiación de las campañas. Además de realizar las campañas de cedulación y pedagogía sobre las curules en los territorios, lo que representa un gran reto dadas las condiciones originadas por la pandemia.
¿Cuál fue el proceso de las Circunscripciones?
En noviembre del año 2017 el Senado discutía la conciliación del proyecto de CTEP, después de casi 30 minutos de votación y faltando solo unos minutos para que el proyecto se hundiera la plenaria de la corporación alcanzó a recoger 50 votos a favor de su aprobación y 7 en contra, lo que generaba su aprobación. No obstante, en una mala interpretación del artículo 119 de la ley 5 de 1992, el secretario del Senado determinó que el proyecto no alcanzo la mayoría absoluta – la mitad de los miembros de la corporación más uno, en el caso del Senado en su momento estaba conformado por 102 parlamentarios- por lo cual determinó que el proyecto fue negado. Sin embargo, el secretario y la mesa directiva de la corporación omitieron que el acto legislativo 01 de 2009 creó la figura de la silla vacía y por tanto el quorum de la corporación debe disminuir debido a estas.
Es así como para la fecha se encontraban tres senadores privados de su libertad por casos de corrupción y nexos con el narcotráfico, por lo que se les aplicó la silla vacía, situación que llevaba a que la corporación solo contará con 99 senadores y no con 102. Por lo que la mayoría absoluta era de 50 senadores y no de 52 como sostuvo en su momento el secretario y la mesa directiva.
Ante esta situación el senador Roy Barreras presentó una acción de tutela, en contra de la Mesa Directiva del Senado de la República con el propósito de obtener el amparo de los derechos al debido proceso y la igualdad. En este caso, durante la primera instancia, el Juzgado 16 Administrativo de Bogotá negó sus peticiones, por lo cual Barreras decidió llevarlo hasta el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que ratificó la decisión del Juzgado.
La tutela fue seleccionada por la Corte Constitucional para revisión y, con ponencia del magistrado Alejandro Linares, decidió darle el apoyo a Barreras y a las víctimas. Los magistrados José Fernando Reyes Cuartas, Alberto Rojas Ríos y Alejandro Linares dieron su voto favorable. Por otra parte, votaron en contra Paola Meneses, Gloria Ortiz y Jorge Enrique Ibáñez. Por último, Cristina Pardo, quien se unió al sí, salvó su voto. Este llevó a que la Corte emitiera la sentencia SU 151/21 que determinó que el proyecto si fue aprobado, pero además estableció y ordenó varias acciones.
Los argumentos del fallo y
las medidas ordenadas por la Corte
La decisión de la Corte se basó en dos elementos. El primero fue la violación al debido proceso, pues la mesa directiva del Senado negó la petición de Barreras de apelar la decisión tomada por las directivas de esa corporación al negar el proyecto, situación que violaba el reglamento del Congreso. Pero, además, el segundo argumento lo dio la misma jurisprudencia de la Corte que en años anteriores había fallado y determinado que en caso donde los parlamentarios se encontrasen privados de la libertad por medida judicial debía aplicarse la vacancia de la curul y por tanto ajustarse el quorum de la corporación.
Esta decisión revocó los fallos proferidos tanto por el juzgado administrativo 16 de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negaban la aprobación del proyecto. En su lugar, la Corte tuteló el derecho fundamental al debido proceso en el trámite legislativo del senador Roy Leonardo Barreras Montealegre, así como los derechos a la reparación integral, a la igualdad y a la participación política de las víctimas. Por lo cual, el Congreso debe publicar en un plazo no mayor a 48 horas a partir del día 28 de julio de 2021. Fecha en que fue publicada la sentencia de la Corte, el texto aprobado en noviembre de 2017 y enviarlo al presidente de la república para su respectiva firma.
La segunda medida adoptada es que se modifica la fecha de elección, pues debido a los inconvenientes y el proceso judicial la fecha prevista para las elecciones del año 2018 no se pudo surtir. Ante esto, la Corte ordena que la fecha de elección será el mismo día de las elecciones nacionales para el Congreso – 13 de marzo de 2022- y a partir de esta fecha comenzarán a contar los dos periodos institucionales de representación. Es decir, las circunscripciones comprenderán los periodos de 2022-2026 y 2026 2030. Situación que obliga a la Registraduría Nacional modificar la Resolución 2098 del 12 de marzo de 2021, por la que se fijó el calendario electoral para las elecciones del Congreso de la República.
(1) Aquí puede consultar el texto aprobado por el congreso: http://leyes.senado.gov.co/proyectos/images/documentos/Textos%20Radicados/Ponencias/2017/gaceta_1050.pdf
Ampliación de
la Comisión de la Verdad
En el mes de noviembre del presente año la Comisión de la Verdad termina su mandato y para ese entonces ya debe haber entregado el informe final sobre los orígenes y el desarrollo del conflicto en el país. Sin embargo, el Departamento Administrativo de la Función Pública consultó al Consejo de Estado sobre el periodo total de la Comisión. La respuesta del Consejo se dio el pasado 8 de julio, el cual argumento que para noviembre de este año la entidad debe estar liquidada según lo establece el acto legislativo 01 de 2017 y el decreto 588 de 2017. No obstante, el tribunal realizó una recomendación inesperada al Gobierno, pues atendiendo que en diferentes casos internacionales las comisiones han extendido sus periodos después de la entrega de sus informes finales, para hacer socialización de estos, este puede ser el caso en Colombia, atendiendo a que la labor de la Comisión va más allá de la elaboración del informe en términos reparadores y que la finalidad última de la Comisión es generar elementos para el esclarecimiento de la verdad.
Ahora bien, la responsabilidad en un primer momento estaría en el ejecutivo que podría expedir un nuevo decreto para extender el periodo de funcionamiento de la Comisión de la Verdad. Pero el legislativo también podría tramitar un proyecto de ley que aumentara este periodo. Al no ser un asunto privativo del ejecutivo y atendiendo al argumento del “thelos restaurativo” expuesto por el tribunal en su concepto, podría ser esta una vía en caso de que el ejecutivo opte por no prolongar la vida de la comisión. Por lo que en las próximas semanas podría radicarse un proyecto de ley de iniciativa congresional que proponga la extensión de la Comisión.
Esta iniciativa podría generar riesgos serios a la autonomía de la Comisión de la Verdad y en general a las normas que crean y regulan el funcionamiento de todas las instancias del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No repetición, al que el mismo presidente y su partido han criticado en diferentes ocasiones.
Más financiación para la paz territorial, una reforma al sistema general de participaciones
El pasado 20 de julio varios congresistas radicaron el proyecto de acto legislativo 051 de 2021 Senado, el cual busca reformar los ingresos del sistema general de participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios. La intención del proyecto es aumentar al 35% los ingresos corrientes del SGP para que los entes territoriales cuenten con recursos estables para responder con las necesidades adquiridas mediante el Acuerdo Final y otras obligaciones fiscales que se han generado a lo largo de este tiempo.
A raíz del Proceso de Paz, migración venezolana y ahora Covid 19 y efectos de la pandemia, las obligaciones de las entidades territoriales han aumentado sin la previa dotación de los recursos necesarios para afrontar las nuevas necesidades. Estos hechos conllevan a un mayor empobrecimiento de las regiones, especialmente de aquellas que tienen mayores responsabilidades en el Proceso de Paz, más población migrante y contagios y muertes por Covid, viendo deterioradas gravemente la prestación de los servicios fundamentales como la educación, la salud, y saneamiento básico, entre otros.
El “Acuerdo para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”, incluye dentro del punto 6.1.2 reformas normativas necesarias dentro de las entidades territoriales sub-nacionales para garantizar su implementación. Estas reformas normativas suponen la delegación parcial de la función de implementar el acuerdo entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP, sumado también al compromiso de contribuir con recursos del Sistema General de Participaciones para financiar su implementación.
Debe tenerse en cuenta que esta situación ya se viene presentando desde hace tiempo, y las entidades territoriales están quedando sin recursos para cumplir sus obligaciones, por lo cual, además de restarle recursos, incluso se están tomando dineros del Fondo de Pensiones Territoriales - FONPET para cubrir otros gastos, ocasionando y problema de déficit pensional en vigencias futuras.
Esta situación resulta preocupante, pues son los entes territoriales quienes tienen la responsabilidad de implementar y consolidar la paz territorial en las regiones y al no disponer de los recursos necesarios y usar otras fuentes de financiación, generando un mayor empobrecimiento de las regiones en el mediano plazo van a generar una mayor dependencia del nivel nacional y con ella una pérdida de la descentralización fiscal de estos órganos de gobierno, lo que al final termina afectando no solo la implementación del Acuerdo Final, sino todo el sistema político y administrativo del país.